Table of Contents

Понимание ландшафта риска землетрясений в развивающихся странах

Развивающиеся страны непропорционально страдают от землетрясений не потому, что в этих регионах сейсмические события происходят чаще, а потому, что их уязвимость намного больше. Стык быстрой урбанизации, слабого управления, бедности и ограниченного технического потенциала создает условия, когда даже умеренные землетрясения могут вызвать катастрофические последствия. В отличие от развитых стран, где строгие строительные нормы и надежные системы реагирования на чрезвычайные ситуации смягчают ущерб, развивающиеся страны часто сталкиваются с каскадными сбоями во время сейсмических событий - разрушенные здания, перегруженные больницы, нарушенные цепочки поставок и долгосрочные экономические неудачи.

Карта глобального риска землетрясений показывает, что многие из наиболее сейсмически активных регионов, включая Гималайский пояс, Тихоокеанское огненное кольцо и Восточноафриканскую рифтовую систему, проходят непосредственно через развивающиеся страны. Такие страны, как Непал, Гаити, Индонезия, Пакистан и Перу, в последние десятилетия пережили разрушительные землетрясения, каждое событие обнажает системные слабости в готовности, реагировании и восстановлении. Задача не просто техническая, но глубоко структурная, требующая скоординированных действий в нескольких секторах и масштабах.

Основные проблемы управления рисками землетрясений

Дефицит инфраструктуры и плохая строительная практика

Единственным наиболее значительным фактором, обусловливающим гибель людей от землетрясений в развивающихся странах, является качество застроенной окружающей среды. Во многих городских и пригородных районах здания строятся без профессионального инженерного надзора, с использованием материалов местного производства, которые не обладают пластичностью и подкреплением. Особенно уязвимыми являются неформальные поселения, в которых проживает растущая доля городского населения в развивающихся странах. Эти сооружения часто располагаются на неустойчивых склонах или рекультивированных землях, что еще больше усиливает сейсмический риск.

Даже там, где существуют строительные нормы, их применение слабо или вообще отсутствует. Коррупция в строительном секторе, отсутствие подготовленных инспекторов и политическое давление с целью быстрого утверждения проектов способствуют созданию среды, которая в корне небезопасна. Модернизация существующих зданий в соответствии с современными стандартами технически и финансово сложна, оставляя миллионы людей, живущих и работающих в структурах, которые фактически являются смертельными ловушками во время землетрясения.

Ограниченные финансовые ресурсы и бюджетные ограничения

Правительства развивающихся стран должны выделять скудные ресурсы на решение конкурирующих приоритетов — здравоохранение, образование, инфраструктуру, оборону и обслуживание долга. Снижение риска бедствий, хотя и стратегически важно, редко получает финансирование, которого заслуживает, потому что его выгоды являются вероятностными, а не немедленными. Доллар, потраченный на модернизацию школы или установку системы раннего предупреждения, не дает видимого возврата до тех пор, пока не произойдет катастрофа, что делает его политически более трудным для оправдания, чем новая больница или дорога.

Проникновение страхования в развивающихся странах является низким, а это означает, что физические лица, предприятия и правительства несут полное финансовое бремя потерь от землетрясений. Налогово-бюджетные потрясения от крупных землетрясений могут сорвать успехи в развитии на годы, поскольку средства отводятся от долгосрочных инвестиций в чрезвычайную помощь и реконструкцию. По оценкам Всемирного банка, стихийные бедствия ежегодно толкают 26 миллионов человек в нищету, а землетрясения являются одними из самых дорогостоящих типов бедствий.

Слабые институциональные возможности и проблемы управления

Эффективное управление рисками землетрясений требует координации между несколькими правительственными учреждениями - метеорологическими службами, департаментами городского планирования, общественными работами, службами экстренной помощи и министерствами финансов. Во многих развивающихся странах эти агентства работают в шахтах, с неясными мандатами, перекрывающимися обязанностями и ограниченной коммуникацией. Текучесть руководства, политическое вмешательство и отсутствие технического опыта еще больше подрывают институциональную эффективность.

Усилия по децентрализации, хотя и являются ценными для расширения возможностей местных органов власти, могут привести к фрагментации, если местные органы власти не располагают возможностями или ресурсами для осуществления программ снижения рисков. Национальный строительный кодекс мало что значит, если местные органы власти не могут инспектировать строительные объекты или обеспечивать соблюдение. Аналогичным образом, системы раннего предупреждения эффективны только в том случае, если местные должностные лица знают, как интерпретировать и действовать на основе полученной ими информации.

Отсутствие общественной осведомленности и готовности

Готовность к землетрясениям не интуитивна. В отличие от наводнений или ураганов, землетрясения наносят удар без предупреждения, а соответствующая реакция — капля, прикрытие и удержание — не является самоочевидной для людей, которые никогда не сталкивались с сейсмическими событиями. В странах, где землетрясения редки, но возможны, общественность может полностью не знать о риске. В странах, где землетрясения распространены, может возникнуть фатализм, что приводит к тому, что люди принимают риск как неизбежный, а не предпринимают шаги по его снижению.

Доказано, что программы подготовки на базе школ, кампании по повышению осведомленности общественности и регулярные учения способствуют сокращению числа травм и смертей, однако они по-прежнему недофинансированы и периодически осуществляются во многих развивающихся странах. Языковые барьеры, низкий уровень грамотности и ограниченный доступ к средствам массовой информации или цифровым каналам еще больше осложняют информационно-пропагандистские усилия. Наиболее подверженные риску общины зачастую оказываются наименее охваченными сообщениями о готовности.

Пробелы в данных и технологиях

Оценка рисков, раннее предупреждение и реагирование после стихийных бедствий зависят от достоверных данных: карт сейсмической опасности, составления кадастров, распределения населения, сетей инфраструктуры и мониторинга в режиме реального времени. Во многих развивающихся странах эти наборы данных являются неполными, устаревшими или отсутствуют. Сейсмические сети мониторинга являются редкими, что ограничивает точность и своевременность ранних предупреждений. Карты опасности, где они существуют, могут основываться на грубых глобальных моделях, а не на местных геологических условиях.

Даже когда данные существуют, они могут быть недоступны для лиц, принимающих решения, или общественности. Технические отчеты находятся на государственных полках, данные ГИС заблокированы в проприетарных форматах, а предупреждения о раннем оповещении не могут достичь наиболее уязвимых групп населения, потому что сети связи ненадежны. Цифровой разрыв заключается не только в доступе к технологиям, но и в способности генерировать, анализировать и действовать на основе информации.

Решения для укрепления устойчивости к землетрясениям

Обеспечение соблюдения строительных норм и совершенствование строительных стандартов

Ни одно вмешательство не оказывает большего влияния на безопасность землетрясений, чем обеспечение того, чтобы здания могли противостоять сейсмическим силам. Для этого требуется многогранный подход: обновление строительных норм для отражения местной сейсмической опасности, подготовка архитекторов и инженеров в области сейсмического проектирования, сертификация строительных материалов и установление надежного режима проверки. Общинные подходы, такие как обучение каменщиков и подрядчиков в неинженерных строительных методах, могут повысить безопасность в неформальных поселениях, где формальное обеспечение соблюдения является трудным.

Несколько развивающихся стран продемонстрировали, что прогресс возможен. После землетрясения 2015 года в Непале правительство ввело более строгие строительные нормы и оказало техническую помощь в восстановлении, в результате чего было построено более 300 000 домов, устойчивых к землетрясениям. В Колумбии город Богота реализовал обязательную программу сейсмической модернизации критической инфраструктуры, уменьшив уязвимость в больницах и школах.

Инвестирование в модернизацию критической инфраструктуры

Модернизация существующих зданий, особенно школ, больниц и объектов аварийного реагирования, является одним из наиболее экономически эффективных способов снижения риска землетрясений.Стоимость модернизации обычно составляет лишь часть стоимости восстановления после стихийного бедствия, а преимущества выходят за рамки безопасности землетрясений, включая повышение энергоэффективности, структурное долголетие и уверенность пассажиров.

Правительства могут уделять первоочередное внимание модернизации важнейших объектов с использованием подхода, основанного на оценке рисков, начиная с зданий, которые обслуживают наибольшее число уязвимых людей или которые имеют важное значение для реагирования на стихийные бедствия. Инновационные механизмы финансирования, такие как выделенные средства на модернизацию, государственно-частное партнерство и льготные кредиты от банков развития, могут помочь преодолеть барьеры на пути к первоначальной стоимости.

Программы по обеспечению готовности к стихийным бедствиям на уровне общин

Программы, которые обучают местных добровольцев, проводят регулярные учения и создают группы реагирования на местные бедствия, доказали свою эффективность в снижении травматизма и улучшении координации после стихийных бедствий. Школы являются особенно важной отправной точкой, поскольку они достигают детей, которые могут вести себя как подготовленные дома для своих семей.

В Бангладеш программа подготовки к циклону была адаптирована к рискам землетрясений, в рамках которой более 50 000 добровольцев, которые служат в качестве первых респондентов в своих общинах, обучаются на местных языках, получают соответствующие культурные традиции сообщения и получают доступ к таким каналам, как общинное радио, уличный театр и мобильные телефоны.

Использование недорогой технологии для раннего предупреждения

Системы раннего предупреждения спасают жизни, предоставляя людям секунды до минут, чтобы принять защитные меры до того, как придет сильнейшее встряхивание. В то время как сети сейсмического мониторинга являются дорогостоящими, недорогие датчики и подходы гражданской науки могут расширить охват в регионах с разницей в данных. Использование мобильных сетей и приложений для смартфонов для доставки предупреждений непосредственно пользователям снизило стоимость и увеличило охват систем раннего предупреждения.

Такие страны, как Мексика и Япония, продемонстрировали эффективность систем раннего предупреждения о землетрясениях. В Мехико система SASMEX обеспечивает оповещения миллионов жителей через радио, телевидение и системы общественного адреса, предоставляя им до 60 секунд предупреждения. Развивающиеся страны могут извлечь уроки из этих примеров и адаптировать технологию к своим собственным контекстам, уделяя особое внимание надежности, государственному образованию и интеграции с протоколами реагирования на чрезвычайные ситуации.

Интеграция снижения рисков в планирование развития

Управление рисками землетрясений не может быть самостоятельным усилием — оно должно быть включено в более широкое планирование развития. Политика землепользования, которая ограничивает строительство в зонах высокого риска, экологические нормы, которые предотвращают обезлесение на склоне и дестабилизацию склонов, а также решения об инвестициях в инфраструктуру, которые учитывают сейсмическую опасность, способствуют долгосрочной устойчивости.

Финансовые учреждения в области развития, включая Всемирный банк и региональные банки развития, все чаще требуют проведения скрининга рисков изменения климата и стихийных бедствий в качестве условия финансирования проектов. Такой подход обеспечивает рассмотрение рисков с самого начала, а не их устранение после их принятия. Национальные правительства могут принять аналогичные требования ко всем проектам в области общественной инфраструктуры, создавая политическую среду, в которой приоритет отдается устойчивости.

Роль международной поддержки и сотрудничества

Техническая помощь и передача знаний

Международные организации, двусторонние учреждения по оказанию помощи и академические учреждения призваны играть решающую роль в наращивании технического потенциала в развивающихся странах. Это включает в себя программы подготовки инженеров и градостроителей, развертывание экспертов для поддержки национальных оценок рисков и партнерские отношения в целях разработки соответствующих местным условиям технологий. Такие организации, как Управление Организации Объединенных Наций по уменьшению опасности бедствий (УСВРБ) и Фонд Глобальной модели землетрясений (ГМЭ), предоставляют инструменты и наборы данных с открытым исходным кодом, которые помогают странам оценивать сейсмические риски и управлять ими.

Механизмы финансирования и финансовая помощь

Финансовая поддержка из международных источников может помочь развивающимся странам преодолеть первоначальные затраты на снижение рисков. Механизмы льготных кредитов, грантов и страхования от рисков стихийных бедствий предоставляют ресурсы для модернизации, систем раннего предупреждения и программ готовности. Глобальный фонд Всемирного банка по уменьшению опасности бедствий и восстановлению (GFDRR) предоставил более 1 миллиарда долларов технической и финансовой помощи для управления рисками стихийных бедствий в более чем 80 странах.

Международные механизмы финансирования деятельности в области климата, в первую очередь ориентированные на адаптацию к изменению климата, могут также способствовать повышению устойчивости к землетрясениям, особенно в случае инфраструктурных проектов, направленных на решение проблем, связанных как с климатом, так и с сейсмическими рисками. Свопы «долг в обмен на устойчивость», когда платежи по долгам перенаправляются на инвестиции в целях снижения рисков, являются инновационным механизмом финансирования, который был опробован в нескольких развивающихся странах.

Региональное сотрудничество и сети знаний

Землетрясения не уважают национальные границы, а региональное сотрудничество может повысить готовность и реагирование. Такие инициативы, как Программа по снижению риска землетрясений в Центральной Азии и Карибское агентство по чрезвычайным ситуациям, облегчают обмен информацией, совместную подготовку и скоординированное реагирование между соседними странами. Эти сети особенно ценны для стран с ограниченным индивидуальным потенциалом, позволяя им объединять ресурсы и опыт.

Тематические исследования и извлеченные уроки

Непал: от катастрофы к устойчивому восстановлению

Землетрясение в Горха в Непале в 2015 году унесло жизни почти 9000 человек и уничтожило более 600 000 домов. После этого правительство учредило Национальное управление по реконструкции (NRA) с мандатом на координацию восстановления. NRA внедрила модель реконструкции, ориентированную на владельца, предоставляя финансовую помощь и техническое руководство домовладельцам, требуя соблюдения новых сейсмических строительных норм. По состоянию на 2023 год было восстановлено более 300 000 домов, устойчивых к землетрясениям, и были модернизированы тысячи школ и медицинских учреждений. Опыт Непала показывает, что даже в условиях ограниченных ресурсов систематическая реконструкция может повысить устойчивость.

Гаити: границы международной помощи

Землетрясение на Гаити в 2010 году выявило провалы как национального управления, так и международной помощи. Несмотря на миллиарды долларов в виде обещаний и обширное развертывание международных организаций, реконструкция была медленной, фрагментированной и часто низкого качества. Десять лет после землетрясения многие перемещенные семьи все еще жили во временных убежищах, а строительный фонд оставался в значительной степени неулучшенным. Дело Гаити является отрезвляющим напоминанием о том, что технических решений и финансовых ресурсов недостаточно без сильных местных институтов, участия общин и политической подотчетности.

Индонезия: раннее предупреждение и действия сообщества

Индонезия находится на сближении нескольких тектонических плит и испытывает частые землетрясения и цунами. Цунами в Индийском океане в 2004 году стимулировало крупные инвестиции в системы раннего предупреждения, включая сеть сейсмических датчиков, датчиков приливов и спутниковых каналов связи. Индонезийская система раннего предупреждения о цунами (InaTEWS) обеспечивает оповещения прибрежных общин в течение нескольких минут после сейсмического события. Программы готовности на уровне сообщества, включая регулярные учения о цунами и создание местных комитетов раннего предупреждения, значительно улучшили ответ. Когда в 2018 году в Сулавеси произошло крупное землетрясение, система раннего предупреждения предоставила критические минуты для эвакуации, хотя проблемы в связи и инфраструктуре все еще приводили к тяжелым потерям.

Оригинальное название: A Path Forward

Управление рисками землетрясений в развивающихся странах не является технической проблемой, ожидающей технического решения, а представляет собой системную проблему, требующую политической приверженности, институционального потенциала, участия общин и устойчивых инвестиций. Решения известны: улучшение строительных норм и правоприменения, модернизация критической инфраструктуры, информирование и готовность общественности, системы раннего предупреждения и интеграция снижения рисков в планирование развития. Разрыв заключается не в знаниях, а в осуществлении.

Международная поддержка может ускорить прогресс, но она не может заменить местное лидерство и ответственность. Развивающиеся страны должны уделять первоочередное внимание снижению рисков в качестве основной цели развития, а не периферийной озабоченности. Доноры и партнеры по развитию должны согласовывать свою поддержку с национальными приоритетами, инвестировать в долгосрочное наращивание потенциала и противостоять соблазну обойти местные системы во имя эффективности.

Цена бездействия измеряется не только в долларах, но и в потерянных жизнях, разрушенных сообществах и стертых выгодах от развития. Каждый доллар, вложенный в снижение риска землетрясений, экономит несколько долларов в предотвращенных потерях и, что более важно, спасает жизни. Страны, которые действуют сейчас, с целью и настойчивостью, будут теми, кто выдержит следующее землетрясение с устойчивостью, а не с опустошением.

Ключевые выносы

  • Качество инфраструктуры является единственным наиболее важным фактором, определяющим последствия землетрясения в развивающихся странах.
  • Ограниченные финансовые ресурсы требуют инновационных механизмов финансирования и определения приоритетов экономически эффективных мероприятий.
  • Строительство кода и ретро-оборудование существующих структур доказаны, стратегии с высокой отдачей.
  • Программы по обеспечению готовности на основе общин и информированности общественности снижают уровень травматизма и улучшают реагирование.
  • Системы раннего предупреждения (FLT:0) спасают жизни и становятся все более доступными с помощью недорогих технологий.
  • Международное сотрудничество обеспечивает существенную техническую и финансовую поддержку, но должно уважать местную собственность.
  • Снижение рисков должно быть интегрировано во все аспекты планирования развития, а не рассматриваться как отдельный сектор.

Для дальнейшего чтения Управление Организации Объединенных Наций по уменьшению опасности бедствий (UNDRR) предоставляет обширные ресурсы по управлению рисками стихийных бедствий, а Фонд Глобальной модели землетрясений (GEM) предлагает инструменты с открытым исходным кодом для оценки сейсмических рисков. В Центре управления рисками стихийных бедствий Всемирного банка представлены тематические исследования и финансовые инструменты для повышения устойчивости в развивающихся странах.